A EC 109 (Emenda Constitucional nº 109), promulgada em 2021 no governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL), criou regras para limitar os gastos tributários.
Quase cinco anos depois, porém, o desenho constitucional passou longe de produzir o efeito esperado: não houve queda nominal das renúncias, e a trajetória seguiu incompatível com a diretriz de redução progressiva, com projeções que apontam para mais de R$ 600 bilhões em 2026.
No período, os benefícios tributários continuaram a crescer, alcançando patamar recorde e se tornando um dos principais focos de pressão sobre o Orçamento federal às vésperas de uma eleição — mas também um dos poucos instrumentos ainda disponíveis para sustentar a meta de resultado primário em 2026.
Levantamento do Observatório Brasileiro do Sistema Tributário, feito a pedido da CNN Brasil com base em dados oficiais da Receita Federal, aponta que os gastos tributários federais avançaram de forma contínua entre 2020 e 2025, alcançando R$ 587,4 bilhões no ano passado.
Ao longo do período, esse estoque representou cerca de 4,3% a 4,9% do PIB (Produto Interno Bruto) e algo entre 21% e 25% da arrecadação administrada pela RFB (Receita Federal do Brasil), indicando um peso estrutural nas contas públicas.
Mesmo no recorte mais restrito capturado pelo DGT (Demonstrativo de Gastos Tributários), os números reforçam a escalada. A estimativa oficial para 2025 foi de R$ 544,5 bilhões — 4,4% do PIB.
Para 2026, a própria Receita projeta um salto: o gasto tributário subirá para R$ 612,84 bilhões, alta de 12,56% em relação ao DGT do ano anterior, equivalente a 4,43% do PIB e a 20,20% das receitas administradas pela RFB.
O TCU (Tribunal de Contas da União) chama atenção para o tamanho dessa conta e para o efeito fiscal que não passa pelo mesmo grau de revisão que as despesas tradicionais.
Em estudo de avaliação dos gastos tributários federais, o tribunal aponta que o volume estimado de R$ 544,5 bilhões em 2025 supera em mais de três vezes o orçamento do Bolsa Família (R$ 158,6 bilhões) e corresponde a mais da metade das despesas do RGPS (Regime Geral de Previdência Social), estimadas em R$ 1,02 trilhão.
Além do tamanho, o diagnóstico do TCU é de concentração e baixa revisão: o tribunal afirma que os dez maiores benefícios respondem por cerca de 90% das renúncias fiscais federais, em um sistema marcado por “inércia normativa, complexidade operacional e baixa accountability”.
Para balizar o debate no Congresso, o TCU reuniu evidências e avaliações dos 14 principais gastos tributários da União — que somam cerca de 91% do total estimado para 2025 — e estruturou uma metodologia de classificação de risco com base em gravidade de práticas contrariadas, resultados efetivos, qualidade das avaliações disponíveis e viabilidade política e jurídica de revisão.
Na lista analisada pelo tribunal, os maiores itens estão concentrados em poucos grupos:
• Agricultura e Agroindústria (R$ 83,1 bilhões)
• Rendimentos Isentos e Não Tributáveis no Imposto de Renda da Pessoa Física (R$ 57 bilhões)
• Desoneração da cesta básica (R$ 51,4 bilhões)
• Entidades sem fins lucrativos imunes/isentas (R$ 45,5 bilhões)
• Deduções do rendimento tributável no Imposto de Renda da Pessoa Física (R$ 34,8 bilhões)
• Desenvolvimento Regional (R$ 30 bilhões)
• ZFM (Zona Franca de Manaus) e áreas de livre comércio (R$ 29,9 bilhões)
É nesse cenário que a regulamentação prevista pela EC 109 volta ao centro do debate. A emenda determinou que o presidente encaminhasse, em até seis meses, um plano de redução gradual e proposições legislativas capazes de produzir um corte de pelo menos 10% em termos anualizados e a convergência, em até oito anos, para um teto de 2% do PIB.
Segundo o Observatório, esse comando “jamais foi observado” e não houve redução nominal no período pós-EC 109.
A discussão ganhou tração justamente porque 2026 combina duas pressões políticas difíceis de conciliar: de um lado, o objetivo da equipe econômica de sustentar uma trajetória de ajuste; de outro, o custo eleitoral de revisar benefícios já incorporados por setores e regiões como parte permanente do custo de operação.
O coordenador do Observatório Brasileiro do Sistema Tributário, Francisco Mata Machado Tavares, afirma que o avanço dos benefícios fiscais no Brasil ocorreu sem os instrumentos mínimos de controle.
“Os gastos tributários foram sendo aprovados e prorrogados sem que se soubesse exatamente qual problema pretendiam resolver, como seriam avaliados ou quais resultados deveriam entregar. Há muito pouca transparência e quase nenhum monitoramento”, disse.
“O gasto tributário não caiu após a EC 109 porque, no Brasil, o benefício fiscal tende a se tornar permanente. Ele entra no custo das empresas, na lógica dos setores e na dinâmica regional. Retirar isso exige capital político, especialmente em ano eleitoral”, afirmou.
No curto prazo, a principal mudança em discussão no Congresso foi a aprovação, em dezembro de 2025, de um texto que prevê corte linear de incentivos fiscais e elevação de tributação para setores como bets e fintechs, além de outros ajustes tributários no pacote.
A lógica é destravar parte do dispositivo constitucional e, ao mesmo tempo, abrir espaço fiscal para o cumprimento das metas do novo arcabouço — ainda que especialistas ressaltem que o ganho fiscal imediato tende a ser menor do que parte das estimativas que circularam no debate público.
Mata Machado aponta que o impacto decorre da forma como o corte é desenhado.
“O benefício não é extinto. Ele é reduzido linearmente. Se havia uma isenção, uma alíquota reduzida ou um crédito presumido, esse incentivo passa a ser aplicado em um percentual menor. Isso gera aumento de arrecadação, mas sem mexer no núcleo do benefício”, explicou.
“O que está em jogo não é reduzir de forma relevante o volume total de gastos tributários no curto prazo, mas sinalizar algum controle sobre um estoque que cresceu sem freio. Isso torna o efeito mais qualitativo e institucional do que fiscal”, disse.
O desenho aprovado, porém, não se confunde com uma revisão ampla do estoque de renúncias. O texto estabelece um corte linear sobre benefícios tributários federais alcançados pela norma, com foco em reforçar a arrecadação e ajudar a fechar as contas de 2026.
A estimativa do próprio governo é de um ganho fiscal concentrado no curto prazo, da ordem de cerca de R$ 20 bilhões, valor relevante para o resultado primário, mas pequeno diante do volume total de gastos tributários projetado para o próximo ano.
A regulamentação não atinge, porém, benefícios protegidos por imunidades tributárias de natureza constitucional nem um conjunto de exceções expressamente preservadas no texto.
Ficam fora do alcance do corte, por exemplo, a ZFM (Zona Franca de Manaus), a cesta básica, o ProUni (Programa Universidade para Todos), o MCMV (Minha Casa, Minha Vida), o horário eleitoral gratuito, além de outros regimes e políticas com amparo constitucional ou proteção legal específica.
Na prática, isso reduz significativamente o universo de benefícios efetivamente atingidos pela medida.
O professor Mata Machado destaca que o alcance limitado não é uma distorção acidental, mas um retrato de como o sistema foi se consolidando ao longo do tempo.
“A Emenda Constitucional 109 não criou uma ideia nova. Ela apenas tentou trazer os gastos tributários para dentro de um regime mínimo de controle, avaliação e limitação, algo que já existe para qualquer outra despesa pública”, afirmou.
“O que está sendo feito agora é uma tentativa tardia de aplicar uma regra que está na Constituição desde 2021 e que simplesmente não foi observada”, disse.
Segundo ele, o corte linear funciona mais como instrumento de curto prazo para reforçar a arrecadação do que como solução estrutural para o problema.
“Mesmo com a regulamentação, grande parte do estoque de benefícios permanece intocada, seja por imunidade constitucional, seja por exceções políticas consolidadas. Isso mostra que o desafio não é criar um teto novo, mas enfrentar um estoque que cresceu por décadas sem avaliação consistente”, disse.
Na prática, o que está em jogo para 2026 é a tentativa de transformar em realidade uma regra constitucional que nunca produziu efeitos concretos.
Com o DGT projetando renúncias de R$ 612,84 bilhões neste ano, a revisão — ainda que parcial — do estoque de benefícios passa a ocupar um papel central no ajuste fiscal.
Ao mesmo tempo, o alcance limitado do corte evidencia os limites do instrumento como solução estrutural e reforça a avaliação do TCU de que os gastos tributários seguem operando como um orçamento paralelo, com alta rigidez e baixa capacidade de revisão no curto prazo.
O resultado é um ajuste que depende menos de novas regras e mais da disposição do sistema político de enfrentar um tema historicamente sensível. Em um ano eleitoral, esse teste tende a ser tão relevante quanto a própria meta fiscal.
