Improbidade: Senado aprova projeto de lei com alterações, e texto voltará para a Câmara

Waldemir Barreto/Agência Senado

O Senado aprovou nesta quarta-feira (29) o projeto que flexibiliza a Lei de Improbidade Administrativa e dificulta a condenação de agentes públicos.

O texto-base foi aprovado por 47 votos a 24. Em seguida, houve a rejeição de quatro e a aprovação de um dos cinco destaques (sugestões de alterações na proposta) apresentados.

A Lei da Improbidade Administrativa trata das condutas de agentes públicos que:

atentam contra princípios da administração pública;

promovam prejuízos aos cofres públicos;

enriqueçam ilicitamente, se valendo do cargo que ocupam.

O texto que modifica a lei teve origem na Câmara, resultado do trabalho de uma comissão de juristas criada na gestão do ex-presidente da Casa, Rodrigo Maia (sem partido-RJ).

Controversa, a proposta foi alterada no Senado e, por isso, terá de ser analisada e votada novamente pelos deputados.

O projeto promove mudança expressiva na legislação em vigor sobre improbidade, que é de 1992. Dos 25 artigos, somente dois não são modificados pelo projeto.

Uma das principais alterações estabelece que, para a condenação de agentes públicos, será exigida a comprovação de dolo, ou seja, da intenção de cometer irregularidade.

Atualmente, a lei de improbidade permite a condenação de agentes públicos que lesarem os cofres públicos por omissões ou atos dolosos e culposos, isto é, sem intenção de cometer crime.

A mudança prevista no projeto, na prática, dificulta a condenação e, consequentemente, pode atrapalhar o combate a irregularidades.

Defensores da medida, no entanto, dizem que a alteração é necessária para dar mais segurança a gestores públicos na tomada de decisões, principalmente, nas prefeituras de pequenas cidades.

Mudanças feitas no Senado

Para diminuir a resistência à proposta no Senado, o relator do projeto na Casa, Weverton Rocha (PDT-MA), acolheu sugestão de senadores e promoveu mudanças na proposta, entre as quais:

a proposta aprovada pela Câmara previa que os cofres públicos teriam de arcar com o pagamento dos chamados “honorários de sucumbência” dos advogados dos acusados, no caso de improcedência da ação de improbidade movida pelo Ministério Público. Weverton acolheu sugestão para dizer que o pagamento só será devido se comprovada má-fé;

o texto da Câmara previa que o inquérito civil para apuração de ato de improbidade teria de ser concluído no prazo de 180 dias, prorrogável uma única vez pelo mesmo período. O relator no Senado aumentou o prazo, para um ano, prorrogável uma única vez por igual período. Atualmente, não há prazo;

a versão da Câmara estipulava prazo de 120 dias para que o Ministério Público manifestasse interesse no prosseguimento de ações propostas pelas Fazendas Públicas. No texto do Senado, o prazo sobe para um ano a contar da publicação da lei;

o relator do Senado exclui a necessidade de dolo específico dos atos de improbidade decorrentes do descumprimento da legislação de acesso à informação, prevista na proposta da Câmara;

Weverton também afirmou ter retirado do texto trecho que possibilitaria a aplicação das regras previstas na proposta a processos de improbidade em andamento.

Em entrevista, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), disse considerar uma “lógica inteligente” do Congresso a “modernização” da lei sobre improbidade para “visar que a apuração seja feita dentro de limites constitucionais e possa realmente estabelecer a culpa de culpados, mas permita também absolver inocentes”.

“A intenção do Senado, como foi da Câmara, é entregar um diploma legal que seja equilibrado, que possa ser obediente ao devido processo legal, ao contraditório, à ampla defesa”, declarou.

Em relação ao prazo de até dois anos para a conclusão de um inquérito de apuração de ato de improbidade, Pacheco disse que outras legislações preveem prazos para as ações e que fixá-los “é absolutamente normal”.

Enriquecimento ilícito

O projeto estabelece que, em casos de enriquecimento ilícito e prejuízo aos cofres públicos, a sanção de perda de função pública atinge somente o vínculo de mesma natureza da época que o político cometeu a infração.

Ou seja, se um deputado federal for condenado por improbidade em razão de fatos da época em que era um deputado estadual, por exemplo, ele não pode perder o cargo.

O texto permite, no entanto, que, em caráter excepcional, a Justiça estenda a punição a outros vínculos públicos “considerando-se as circunstâncias do caso e a gravidade da infração”.

Comprovação de dolo

O texto aprovado excluiu a possibilidade de agentes públicos serem enquadrados por improbidade se não houver comprovação de dolo, isto é, intenção de cometer o crime.

Pelo texto, “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

Pelo projeto, servidores públicos que tomarem decisões com base na interpretação de leis e jurisprudências não poderão ser condenados por improbidade.

O texto também determina que só será cabível ação por improbidade se houver dano efetivo ao patrimônio público.

Exclusividade do MP

Pelo texto, o Ministério Público será o único órgão legitimado a propor ações de improbidade. Atualmente, órgãos de estados, municípios e a União podem propor essas ações.

Isso, segundo Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais, pode afetar as negociações dos acordos de leniência da lei anticorrupção.

Restrições

O texto do projeto deixa de exemplificar condutas consideradas como improbidade administrativa para definir, em um rol restrito, taxativo, o que de fato pode ser considerado crime de improbidade.

Advogados públicos da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais dizem que esta mudanças excluem condutas hoje consideradas improbidade, como assédio sexual, moral e tortura.

Acordo de não-persecução

O texto também prevê que o Ministério Público poderá fechar acordo de não-persecução penal, no qual o Estado decide não processar um criminoso por determinado delito.

Segundo o texto, o acordo só poderá ser feito se forem cumpridos os seguintes requisitos:

integral ressarcimento do dano;

revertida à pessoa jurídica lesada a vantagem indevida obtida;

seja ouvido o ente federativo lesado;

seja aprovado o acordo, no prazo de até 60 dias, pelo órgão do Ministério Público competente;

haja homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.

Conforme a proposta, a celebração deste acordo levará em conta:

personalidade do agente;

natureza, circunstâncias, gravidade e repercussão social do ato de improbidade;

vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso.

O projeto estabelece ainda que o acordo poderá ser feito:

durante as investigações;

no curso da ação de improbidade;

após a execução da sentença condenatória.

A competência para firmar o acordo será de exclusividade do MP. Se o investigado descumprir os termos do acordo de não persecução, ficará 5 anos sem poder fazer novo acordo do tipo com o órgão.

Outros pontos

Nepotismo: O projeto fixa a redação de uma súmula do Supremo Tribunal Federal (STF) que trata de nepotismo. O crime passa a ser descrito como: “Nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas”.

Atualmente, a lei não define o nepotismo como uma das hipóteses de improbidade.

Direitos políticos: Em caso de enriquecimento ilícito, o projeto aumenta de até 10 anos para até 14 anos a suspensão dos direitos políticos do agente. O texto também prevê multa equivalente ao valor incorporado ao patrimônio, que pode ser dobrada (hoje, a lei estabelece multa de até três vezes o valor). Condenados também ficarão sem poder contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais do governo por até 14 anos (hoje são 10 anos).

Em caso de prejuízo ao erário, a suspensão de direitos políticos passará de até 8 anos para até 12 anos. A multa será equivalente ao valor desviado (a lei atual estabelece multa de até duas vezes). A proibição de contratar e receber incentivos do Poder Público será de até 12 anos (hoje são 5 anos).

Em caso de atos que atentem contra princípios da administração pública, foi excluída a suspensão de direitos políticos. A multa cairá de até 100 vezes o valor do salário do agente para até 24 vezes. A proibição de contratar com o Poder Público e receber incentivos subiu de 3 anos para até 4 anos.

E ainda:

as sanções previstas na lei só poderão ser executadas após o trânsito em julgado da condenação, ou seja, quando não couberem mais recursos judiciais;

a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação por improbidade;

a ação de improbidade será de competência exclusiva do Ministério Público;

a prescrição para a propositura da ação por improbidade é de 8 anos, contados a partir da data de ocorrência do fato, ou, em casos de crimes permanentes, do dia em que cessou a prática;

usar dinheiro público para se enaltecer e personalizar atos, programas, obras, serviços ou campanhas de órgãos públicos será considerado crime de improbidade se for comprovada a intenção de obter benefício para si ou terceiros;

Fraudes a licitações ou a processo seletivo para firmar contratos com entidades sem fins lucrativos só serão crime de improbidade se acarretarem perda patrimonial efetiva;

será punido o agente que agir “ilicitamente” na conservação do patrimônio público ou na arrecadação de tributos ou renda;
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário de forma indevida só será crime de improbidade se houver perda patrimonial efetiva e se comprovar dolo do agente;

revelar fatos ou circunstâncias sigilosas só será crime se a informação privilegiada prover benefícios ou colocar em risco a segurança da sociedade e do Estado;

frustrar a legalidade de concurso público será crime se o ato for tomado em benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros.
o agente que deixar de prestar contas de caráter obrigatório será enquadrado em improbidade quando tentar ocultar irregularidades;
atos ou omissões baseadas em interpretações de leis, e jurisprudência não configuram improbidade administrativa;

terceiros só serão responsabilizados se tiverem influência na prática ilícita, seja induzindo ou concorrendo dolosamente para sua ocorrência, afastando-se a possibilidade de processar quem não participou minimamente do ato;

poderá haver indisponibilidade liminar (provisória de bens) de acusado por improbidade, mas o bloqueio será feito, prioritariamente em bens de menor liquidez, como carros e imóveis, evitando-se bloqueio direto de contas bancárias, “de forma a garantir a subsistência do acusado ao longo do processo”.

caberá ação por improbidade no âmbito de entidades privadas se estas receberem recursos públicos;
o projeto estabelece que no caso de condenações de pessoas jurídicas, os efeitos econômicos e sociais das sanções devem ser observados para viabilizar a manutenção de suas atividades;

foram revogados artigos que incluíam como hipóteses de improbidade a “prática de ato visando fim proibido em lei” e a “transferência de recursos a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere”;

atos que ensejem enriquecimento ilícito, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos dos Partidos Políticos, ou suas fundações, serão responsabilizados pela Lei dos Partidos Políticos e não pela lei de improbidade.